人民政协发挥协商民主功能的制约因素和优化路径

发布时间: 2013-10-18   浏览次数: 184

易承志

一、人民政协发挥协商民主功能存在的制约因素

(一)人民政协的“三化问题”仍然存在。人民政协的“三化问题”是指人民政协的制度化、规范化和程序化问题。首先,人民政协的制度化问题。人民政协的制度化问题主要是指当前人民政协仍然较少具有法律效力和可操作性的制度体系的规范。当前人民政协的构成和运行,主要是依据宪法、政协章程和党的文件规定。由于宪法作为国家根本大法的性质,其对人民政协的规定比较抽象和笼统,而政协章程在一定程度上说只是政协内部运行的指导性文件,并不具有法律效力。其次,人民政协的规范化问题。人民政协的规范化问题主要表现为两个方面,其一体现为制度的规范性不足。人民政协的规范化建设和制度化建设是联系在一起的,当前人民政协制度化的不足,导致了人民政协在实际运作中随意性大、规范性不够。其二体现为组织活动的规范性不足。这主要是因为当前人民政协组织建设的常规化和活动方式的规则化还做得不够,导致组织和活动的随意性比较大。另外,人民政协的程序化问题。当前关于人民政协运行和履职程序的规定较为原则、笼统,在很大程度上缺乏可操作性。程序化的不足导致了政协工作的随意性问题,不仅严重影响了政协工作的制度化,而且严重影响了政协工作的质量以及协商民主功能的发挥。

(二)人民政协各主体协商地位不够平等。从理论上看,人民政协的运行体现了党的领导和各主体平等协商的统一。然而,在人民政协的实践运行中,党的领导和各协商主体平等协商的统一可能因为前者有制度保障而后者缺乏可操作性的规则而向前者倾斜。执政党和政府之外的各协商主体对决策的参与也可能受到资源和信息不对称等因素的制约,仅仅发挥决策咨询而不是决策参与作用。

(三)人民政协自身建设存在不足。人民政协自身建设情况关系到其组织优势和能力优势的发挥,应该说,改革开放以来,人民政协自身建设已经取得了较大的成绩,但是相对于人民政协的发展要求和发挥协商民主功能的需要而言,人民政协的自身建设仍然存在一些不足。这些不足主要体现在政协自身的组织建设和能力建设方面,如政协机构不够健全,与政协委员的联系还不够密切,另外,政协的界别作用也有待加强。由界别组成是人民政协组织的显著特色,也是充分发挥政协功能的一大优势。然而,当前政协界别作用的发挥还存在着界别设置不够合理、界别活动不够有力、界别活动较为单一等制约因素,限制了政协优势的发挥。

二、优化人民政协协商民主功能的路径思考

人民政协是具有中国特色的社会主义协商民主形式,对于推动社会主义民主政治的发展具有重要作用。针对当前人民政协发挥协商民主功能存在的制约因素,优化人民政协的协商民主功能应当从以下几个方面着力推进:

(一)推进人民政协的制度化、规范化和程序化建设。推进人民政协的制度化、规范化、程序化建设是《中共中央关于加强人民政协工作的意见》的明确要求。首先,加强人民政协的制度化建设。这就要求针对当前人民政协制度化建设存在的不足,制定和完善人民政协构成和运行的相关法律规范和具体操作性规则,使得人民政协的构成和运行有法可依,有规可据,有章可循,增强人民政协构成和运行的稳定性。其次,加强人民政协的规范化建设。上文已经指出,人民政协的规范化建设和制度化建设是联系在一起的,制度化建设的加强将为增强人民政协构成和运行的规范性提供制度保障。而加强人民政协的规范化建设也要求根据相关制度的规定加强政协机关的常规化建设和政协活动的规则化建设,克服人民政协构成和活动的随意性。另外,加强人民政协的程序化建设。严格、科学、合理的程序是提升人民政协活动权威性和质量的必要条件。人民政协的程序化要求对人民政协的活动规则和履职程序进行规定。以重要决策的政治协商为例,为了保障重要决策的政治协商质量,对哪些问题属于重要问题、重要问题怎样纳入决策程序、纳入决策程序后怎样协商、协商之前如何准备、协商过程如何进行、协商之后如何反馈均应给予明确的规定。

(二)坚持党的政治领导与各主体平等协商的统一。人民政协运行中党的领导与各主体的平等协商在理论上是统一的,然而在实践上还因为多种因素的制约而存在失衡的情况。这就要求在人民政协运行过程中根据具体制约因素采取相应的措施。其一,各协商主体应自觉坚持和维护党的领导。坚持党的领导是人民政协政治协商和多党合作的首要前提和根本保证。各协商主体应自觉坚持和维护党的领导,以保障人民政协的可持续运行。其二,各协商主体应坚持平等协商。在人民政协的运行中,党对各民主党派的领导是党的政治领导,而不是全面领导。在各民主党派坚持党的政治领导的前提下,执政党应支持各民主党派独立自主地处理内部事务,代表并维护所联系群众的利益,并通过具体的制度设计予以落实。各民主党派也应在密切联系群众、深入调查研究的基础上提出自身利益诉求和意见建议。协商主体的平等还意味着协商过程中程序的平等,例如各协商主体在发言机会、座次安排等方面应体现平等。

(三)加强政协自身建设。人民政协应加强自身组织与能力建设,完善相关机构,增强与政协委员的联系,围绕国家和地方的实践需要,积极开展履职活动。为了达成此目的,应该更好地发挥政协界别作用。对此应当从以下几个方面着手:其一,完善界别设置。针对当前存在的界别覆盖面偏小、重复设置、界别特色不够明显、界别人员构成不合理等问题,应该研究合理设置界别。界别的设置应遵循和体现“横向独立性强,纵向专业性强,内部联系性强”的原则,一方面尽可能地将新的社会阶层、群体、组织吸纳到人民政协中来,扩大界别的代表性;另一方面是体现界别的特色,增强界别的内部关联性。其二,增强界别活动力度。当前在政协委员的履职过程中,还存在着一些政协委员与本界别成员联系不够、与所代表界别群众联系不够、界别活动针对性不强、活动不够深入、界别归属感不强等问题,对此,应当结合实践的需要和界别的特色,增强界别内政协委员的联系、增强政协委员与界别群众的联系,提高界别活动针对性和深度,以更好地发挥界别的优势。其三,创新界别活动方式。界别活动方式与界别活动效果有着密切的联系。应根据不同界别的具体情况,组织各具特色的界别活动,创新界别活动的方式,以取得更好的效果。

 

(本文源自《湖北社会科学》2013年第4期《协商民主与人民政协功能的优化分析》,原文约8000字;作者易承志系华东政法大学政治学与公共事务管理学院副教授。)

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