协商民主创制的主要问题和难点

发布时间: 2013-10-18   浏览次数: 143

孙津

无论协商民主具体的创制工作、还是对此的认识前提和理论依据,都存在很多问题和难点。仅从逻辑上就不难看出,根本的问题在于“协商民主”作为概念本身就很容易有歧义,即到底是指民主的协商类型、还是指具有民主性质的协商;而不管对“协商民主”做哪一种解释,明显的困难都在于,如果将它作为一种制度应该包括哪些主要内容,又应该作哪些规定。从形式上看,设置这个制度的问题和难点也很明显。比如,是和各基本制度一样,对协商民主制度另行制定成文的法律法规性文本呢,还是像社会主义市场经济制度那样,在总体导向(一般是文件形式)下针对不同领域或方面制定相应的法律法规?或者干脆只把它作为一种制度性导向,同时把现在所有涉及到专项协商的事务以及民主程序中的协商环节和内容的相应规范和做法都看成是这个制度的构成部分?

这里仅从中国共产党领导的多党合作和政治协商制度与社会主义协商民主制度的关系这个角度,简括地指出存在的主要问题和工作难点。从上述这两个制度的密切关系以及制度功能的高度重合和特殊针对等情况可以看出,这个分析讨论的角度不仅是符合现实需要的,而且也便于清楚说明最大的问题和难点之所在及其真实含义。

从理论上讲,这两个制度存在一种功能交叉和相互衍生的特定政治关系;而由此产生出的主要问题和难点则在于,制度的实施可能会出现性质确定和操作依据方面的不一致或不协调、甚至矛盾。

1.功能交叉

严格说来,“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”这一表述包括了两个制度,即多党合作制度和政治协商会议制度。由此,这种法律性表述不仅逻辑上多有混乱,而且在实践上依据模糊。比如,“政治协商”既是多党合作的一项主要功能,又是一项独立的政治制度,所以各自的性质确定不在一个层面上。又比如,政协会议的“政治协商”究竟是指在政协内(或这个机构、场所、平台)进行协商,还是指通过或经由政协会议的协商。再比如,民主党派是政治协商会议这个组织或机构的重要构成成分,那么,与政治协商会议的协商和以民主党派为独立一方的政治协商又是什么关系。由于上述这些问题,在研究领域中的一个突出现象,就是政协理论和多党合作理论也始终纠缠不清,难以有学科意义上的进展。在这种情况下,单独设置协商民主制度将产生更多的功能交叉,因此,无论从法理依据、学科理论还是实践需要来讲,都必须弄清楚这三个制度的功能针对和相应的职能权限。

2.相互衍生

由于多党合作和政治协商这两个制度具有功能互补的意义,因此,将社会主义协商民主作为一项专门制度的需要,其实是由这两个制度所具有的民主和协商功能及其性质、特征而衍生出来的。换句话说,由于多党合作和政治协商本来应该是两个制度,所以它们在实践中才可能相互衍生,并导致和构成了社会主义协商民主作为一项独立制度的主要功能针对和实施领域。但是,正由于协商的民主性对于这两个制度来讲具有相互衍生的特点,一个明显的问题和难点就在于,当社会主义协商民主作为一项独立的制度的时候,其适用域能否涵盖多党合作制度和政治协商会议制度,以及如果它是独立且平行于后两者的制度,那么它是否具有、并如何设置对于后两者的协调机制。

3.性质确定和操作依据

事实上,“社会主义协商民主”仍然是一种定性的表述,指的是在制度范畴和层面以协商为主要内容和机制的民主类型或形态。因此,现在的主要问题是如何确定这个制度的性质,而主要难点则在于如何依据这个性质使所设置的操作规范和机制不与这个性质相矛盾,尤其是如何保证各种协商的民主特性。

第一,制度本身的问题。

无论从理论还是实践来讲,社会主义协商民主制度的定性都应该包括两层主要含义,即民主的协商类型和协商行为的民主性。协商之所以具有民主性,在于它可以最大限度地提供各方利益表达的机会、可以尽可能保护或顾及少数的意愿和利益,而这种类型的民主之所以必要,主要也正是为了尽可能保证民主内容的真实性或者事实上的公正。因此,一个最为关键的问题和难点就在于,如何规范协商过程的公开或透明。

票决在形式上是民主的和公正的,但是,每人一票的权利平等并不等于选票功能的民主性和公正性。与票决不同,协商在形式上不是权利平等的,因为它不仅不是每人(或每方)一票,而且各协商主体的地位和能力也都是不平等和有差异的。事实上,正是这些权利和地位的不平等、以及能力的差异等情况或因素的存在,协商机制才是必要的,协商本身也才具有民主特性。

协商民主制度本身的最大问题就在于它的公开性或透明度。协商的特性和形式都决定了它本身所具有的秘密性和选择性,也即,协商本身不可能像票决那样完全公开或透明,由哪些主体构成具体的协商各方也是可选择的。但是,如果因此就完全不公开和不透明,或者随意选择公开或透明的内容、范围、程度,以及完全随机地选择协商主体,那么协商就等于暗箱操作,就违背了它应有的民主性。换句话说,一个最明显的问题就在于,不能仅公布协商的结果而不公布协商的过程。这方面的操作依据确实困难多多。比如,协商不是票决,因此协商的结果不一定代表了多数的同意,那么,达至这个结果的依据是什么、又应该在什么程度和范围加以公开?又比如,协商总是为了在某个议题上取得某种一致或同意,那么对于作为协商内容的议题、以及协商各方对这个议题的态度或看法是否也需要公开?再比如,各种民主测评是仅仅作为决策层的参考,还是需要让测评者和被测评者也知道测评情况?

第二,相关的理论难点。

从社会主义协商民主这个制度的特定针对来讲,至少有一些问题在理论上没有说清楚。比如,中共中央就国家机构领导人和全国政协领导人的协商如何进一步体现协商民主的制度规范;民主党派干部的培养如何更加体现协商民主制度的特性;如何以社会主义协商民主制度进一步改善政党制度和政协制度的法律文本基本上以中共“意见”的方式来代替的状况;等等。

第三,更具普遍性的理论问题。

上文界定讨论分析的角度主要是协商民主制度与多党合作制度和政治协商制度的关系。但是,除了这一角度所预示的相关主要问题,从功能针对来看还有一个更大的和更具普遍性的理论问题,即在其他领域或方面如何理解和把握社会主义协商民主制度整体的和具体方面的性质确定和操作依据。尽管从眼下的实际情况看,协商民主的主要问题的确多与多党合作和政治协商直接相关,但是,作为一项专门的制度,社会主义政治协商应该是具有普适性的,也就是将协商民主作为一种民主类型,在各领域或方面需要协商的工作中都相应地实施这种机制。因此,可以预想的是,如果对此没有专门的研究和高度的认同,社会主义协商民主制度很可能只是一句空话,或者说即使随机地实施了这方面的功能也很难形成一项专门的制度。

 

(本文源自《中国政协理论研究》2013年第2期《协商民主创制的主要问题和难点》,原文约5000字;作者孙津系致公党北京市委原副主委、理论研究会常务副会长,北京师范大学政治学系教授 、博士生导师。)

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